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郑州市推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作受到国务院通报表彰

来源:郑州市财政局   |   发布时间:2018-05-15 09:24:21
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  2014以来,按照国务院、财政部关于在公共服务领域推广PPP模式的有关要求,我市抓抢PPP模式发展机遇,积极开展推广运用PPP模式相关工作,着重在“快”字、在“实”字上做文章、求突破,通过强化保障机制,聚焦项目实施,注重规范运作,积极推广运用PPP模式,取得了显著成效,实现了PPP模式在我市生根开花结果,被评为“2017年度全国推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作有力、社会资本参与度较高的市、县”(国务院办公厅印发《关于对2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》(国办发〔2018〕28号))。

  一、健全政策体系,完善工作机制,强化项目推进

  (一)制定了推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的“1+2”政策体系。2015年,按照财政部意见、操作指南等,借鉴学习先进地市经验,结合我市实际,制定了《郑州市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式的实施意见》(简称《实施意见》)1个主文件及《郑州市政府和社会资本合作项目管理暂行办法(试行)》(简称《项目管理暂行办法》)、《郑州市政府和社会资本合作项目政府采购实施指南》(简称《采购实施指南》)等2个配套文件,形成了“1+2”政策体系。明确了我市推广PPP模式的总体思路、基本原则、实施范围和操作模式、操作流程、退出机制、配套政策等,并从具体操作层面,对PPP模式操作的具体流程和政府相关职能部门在PPP项目准备、项目采购、项目执行、项目退出及移交等全过程的具体职责分工进行了明确。

  (二)建立了政府统筹协调、财政督导执行、部门协同配合的推进机制。市政府成立了以常务副市长为组长的PPP模式推广运用工作领导小组,统筹全市PPP推进工作。市财政局成立了政府和社会资本合作中心(简称PPP中心)与郑州市投融资决策管理委员办公室套合运行,在市政府统一领导下,统筹协调发改、规划、物价、国土、环保等相关部门,协助项目实施机构完善项目实施方案,按照PPP模式操作流程稳步推进项目实施。为强化项目推进,协调项目推进中存在的问题,每个项目都成立了由主管副市长任组长,分管副秘书长、行业主管部门、实施机构主要负责人任副组长的项目推进小组,具体执行。

  (三)以项目为核心,建立项目推进台帐,有序推进项目实施。每年年初,我们围绕市委市政府重大战略决策部署,精心筛选项目,科学谋划推进,认真制定《PPP项目推进工作台账》。通过项目台账明确项目推进过程中实施方案编制、资格预审、招标采购、签订合同、项目执行等环节的时间节点和责任主体,并以市政府文件印发,确保政府与社会资本合作科学、规范、扎实、有序推进。

  截止目前,我市已建立PPP项目动态管理开发目录,已有项目51个,总投资1987亿元,实现落地项目36个,涵盖交通运输、水利、环境保护、市政工程、科技、文化、保障性安居工程、医疗卫生等10多个领域。

  二、以PPP项目实施方案为抓手,把握关键环节,规范项目运作

  (一)优化PPP项目发起。在可研前期即通过竞争机制公开招标引入PPP咨询机构,促使咨询机构加强对PPP项目收费机制研究策划,在法律允许的范围内充分挖掘项目的经营性内容,充分将项目相关的公共价值和外部价值中未产生项目收益的政府资源、项目外部效益实现为项目内部收益,提高项目的可经营性,通过资源匹配和项目结合构建多元的项目收入结构,降低PPP项目的财政负担。特别是对于新建项目,立足于前期的项目产出说明分析进行项目包装,而不是在可研完成之后再进行包装。对区域内同类项目进行打包合并或多个紧密关联行业的基础设施项目打包,实现规模化经营和资源共享。

  (二)科学编制实施方案。通过充分发挥专业咨询机构作用和建立实施方案部门联审机制,科学编制PPP项目实施方案。首先,由项目实施机构和中介咨询公司结合具体项目特点,拟定项目公司股权比例、项目运作模式、主要合作边界、收益机制、内部收益率、社会资本主要资格条件、调价机制等;其次,对涉及工程造价、运营期限、合理利润率、政府付费等核心商务条款,由财政部门、实施机构、咨询公司等通过多次市场测试,并结合我市实际情况商定;最后,方案成熟后,由财政部门组织发改、规划、国土、环保、法制办、审计、建委、交运委、园林、城管等政府相关职能部门对实施机构提交的实施方案进行联审,提出修改意见。实施机构根据联审意见进行修改完善后,由财政部门对实施方案进行物有所值和财政可承受能力验证。

  (三)合理控制项目收益水平。项目全投资内部收益率是项目预期收益的客观水平,是固定资产投资评价的重要指标。资本金内部收益率受融资比例、融资成本、还款方式等因素影响较大,对不同实力社会资本差异很大。

  为确保PPP项目获利而不暴利,同时择优选择社会资本,要合理控制PPP项目全投资内部收益率和资本金内部收益率。全投资内部收益率,一般在广泛收集同类或类似项目的基础上,考虑项目吸引力、社会资本竞争度,合作期限等,参考同时期行业投资平均水平确定;在全投资收益率确定后,考虑不同融资情境,计算出资本金内部收益率作为参考指标,与同期中长期银行贷款利率、风险水平等进行比较,作为社会资本市场测试的基础。在2015年实施的107辅道快速化项目时,项目税前全投资内部收益率控制在7.8%左右,随着利率下降,2016年实施项目全投资内部收益率控制在6.0%左右。采购时,经过充分竞争,并通过评分选择综合实力最优的社会资本。2017年实施的几个项目中,经过社会资本采购,郑州市民文化服务区南区地下交通系统及地下空间PPP项目社会资本中标的全投资内部收益税前为5.93%,符合了PPP项目适当收益的要求。

  三、多渠道开展项目推介,加强宣传引导,树立示范标杆

  2015年,我市在全国范围内率先通过举办推介会的形式集中推介发布了32个PPP项目,涉及总投资1126.1亿元,涵盖了轨道交通、污水和垃圾处理、水利、公路和市政道路等领域,包含准经营性、纯公益性和存量转化为PPP模式等项目类型,会议邀请国内各大金融机构和新闻媒体代表,项目建设领域企业代表,河南省有关部门、郑州市各相关单位及县(市、区)政府代表等350余人参加,在随后举行的项目签约仪式上与意向社会资本签署了10个框架协议,现场签约7个PPP项目,活动的举办圆满达到了的预期效果,通过这次推介会既为社会资本参与郑州建设提供广阔的合作平台,也是为全省推广应用PPP模式趟路子、创经验。同时,为进一步推进政府和社会资本合作工作取得实质性进展,发挥示范项目引领作用,调动社会资本参与积极性,我市积极开展政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作,郑州市107辅道快速化工程、荥阳市人民医院、郑州市轨道交通3号线(一期)、贾鲁河综合治理工程、新郑产业新城、登封市民文化中心项目等6个项目入选财政部示范项目,对我市PPP模式推广运用起到了行业破冰和引领推广效应。

  四、建立项目动态调整机制,畅通沟通渠道,强化项目信息管理

  严格贯彻落实《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)精神要求,加强政策宣传、引导,深入推进项目管理库集中清理工作,严格新项目入库标准,审慎开展政府付费类项目,确保入库项目质量。建立项目动态调整机制,依托财政部PPP综合信息平台和省厅PPP管理平台,根据项目实施进度,定期对PPP储备项目相关信息进行更新完善,并做好PPP项目信息公开。建立信息反馈制度,每月28日前收集汇总各项目进展信息形成PPP月报,及时掌握各县(市、区)PPP项目最新进展。

  五、发挥投资基金引导作用,设立PPP融资支持基金,助力解决PPP项目融资问题

  为进一步实现财政资金与金融资本、社会资本的联动,推动我市基础设施和公共服务领域投融资机制创新,设立“郑州市PPP融资支持基金”,总规模60亿元,按照PPP项目行业分布和推进情况分批分期设立,分阶段封闭运营,基金期限7-10年,采用股权投资模式,通过市场化运作,专门用于郑州市PPP项目库的新建、在建和存量的PPP项目,并适当向存量项目倾斜。

  2017年4月10日,郑州市PPP融资支持基金(简称郑州市PPP基金)首个项目落地,实现投资7.5亿元。该项目为郑州市首个存量债务转化项目——陇海路快速通道BT转PPP项目,郑州市PPP基金通过股权方式进入,投资期限10年,成本为同期贷款基准利率。

  六、积极运用PPP模式盘活存量项目,争取资金支持,为项目推进添油加力

  根据PPP项目以奖代补政策导向,通过积极运用PPP模式盘活存量项目,2017年我市两个存量项目通过运用PPP模式,化解存量债务136.81亿元,获得中央奖励2.57亿元,占全省全部奖励资金总量的68.72%,占全国存量项目奖励资金的59.77%。奖补资金的获得一方面树立了“样板”和“标杆”,明确了中央政策导向,有利于带动更多PPP项目落地实施,另一方面引导了PPP项目实现选择的适当性、实施的优质性,对项目建设过程中的规范管理起到了督促作用,倒逼项目质量的提升。

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